Por Riordan Roett[1]
América Latina: Integración o fragmentación, publicado en los últimos meses por editorial Edhasa, y compilado por Ricardo Lagos, reúne los trabajos de los cientistas sociales, historiadores y pensadores de larga trayectoria y reconocido prestigio internacional, y es el resultado de un proyecto llevado a cabo por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), el Woodrow Wilson International Center for Scholars y la Fundación Grupo Mayan con la finalidad de repensar y dar una respuesta contundente a la atípica coyuntura que transita hoy América Latina. Las firmas se superponen y agotan las distintas problemáticas: Eric Hobsbawm, Carlos Pérez Llana, Maria Regina Soares de Lima, Guadalupe González González, Ana María Sanjuán, Jorge I. Domínguez, Roberto Russell, Juan Gabriel Tokatlian, Wolf Grabendorff, Riordan Roett, Jaime Zabludovsky, Roberto Bouzas, Pedro da Motta Veiga, Sandra Ríos, Luis Miguel Castilla, Raúl Benítez Manaut, Arturo Sotomayor, Monica Hirst, Francisco Leal Buitrago, Luis Maira, Ricardo Sennes, Paula Pedroti, Mario Vargas Llosa, Ricardo Lagos…
A continuación ofrecemos el ensayo de Riordan Roett, reconocido politólogo norteamericano especializado en la problemática latinoamericana.
En los primeros años de este nuevo siglo, hay en curso dos grandes debates intelectuales. En el primero se plantea si el imperio norteamericano ha comenzado o no su inexorable decadencia. Aunque por su poderío Estados Unidos aún no tiene rival en el mundo, no hay garantías de que esta situación perdure. A medida que nuevas regiones y países, desde la Unión Europea hasta China, van cobrando poder, podría estar gestándose un nuevo mundo multipolar que, a su vez, desestabilizaría el actual orden mundial basado en la hegemonía norteamericana.
En su importante análisis de la política exterior de Estados Unidos, Charles Kupchan ha dicho: «La indetenible locomotora de la globalización se descarrilará tan pronto como Washington ya no tenga el control de ella»[2]. Kupchan continúa diciendo que «la Pax Americana está lista para ceder paso a un entorno mundial mucho más impredecible y peligroso».[3] Por supuesto, existen defensores a ultranza del imperio estadounidense. Andrew Bacevich afirma que Estados Unidos ha constituido un imperio único en la historia, comprometido en la preservación de su propio poder y la expansión de su dominio allí donde sea posible.[4] Pero más recientemente, Niall Ferguson ha aducido que el verdadero continente triunfador del siglo XX ha sido Asia.[5] Éste es un viejo debate. En 1987, Paul Kennedy sostenía que la permanencia de Estados Unidos como superpotencia única no debía darse por sentada; señalaba también que el surgimiento de China, si bien no estaba garantizado, parecía poner a ese país en el camino hacia el éxito en el siglo XXI[6]
Esto nos lleva al segundo de los grandes debates: si China no será «el verdadero triunfador de la lucha antiterrorista».[7] Giovanni Arrighi comenta que «la ocupación de Irak ha puesto en peligro la credibilidad del poder militar norteamericano, socavó aún más el papel central de Estados Unidos y de su moneda dentro de la economía política mundial y fortaleció la tendencia al surgimiento de China como alternativa frente al liderazgo norteamericano en el Este asiático y otros lugares».[8] Mientras Estados Unidos se distrae con sus enredos en Medio Oriente, a China se le ha allanado el camino para crear su propio ámbito de influencia, que será comparativamente mayor a medida que la opinión mundial sobre Estados Unidos se vuelva menos favorable.
También los europeos han comenzado a prestar mayor atención al surgimiento de China. En un informe dado a conocer por la Fundación Friedrich Ebert, se dice que «en Europa, la percepción de China como un socio importante en la política exterior es bastante reciente. […] Sólo desde fines de la década de 1990 ha aumentado el interés europeo por una mayor cooperación política y por que China asuma un papel activo en los asuntos internacionales».[9] En forma paralela a este cambio de percepción en Europa, el apetito de Pekín por tener una mayor participación en los asuntos mundiales indica, asimismo, que en China ha habido cambios internos; como señala un analista, «el Partido Comunista de China tiene una nueva agenda: ahora estimula a la población a debatir qué significa ser una gran potencia mundial y ha dejado de negar que China pretenda ser pronto una».[10] Algunos especialistas sostienen que ciertos dirigentes partidarios chinos actúan como si su propósito no fuera realzar el poder político que poseen dentro del país, sino más bien comenzar a ejercer mayor poder en el exterior.[11]
¿Cuál es la importancia de este debate para América Latina en el nuevo siglo? Si se adopta una perspectiva positiva, el surgimiento de China como potencia mundial es para América Latina una cuestión apenas secundaria. La región está geográficamente distante de China. Su relación con este país parece ser la de una «tienda mayorista» en la que China puede gastar una parte de sus 1,3 trillones de dólares de reservas de divisas para adquirir productos básicos y materias primas.[12] Aunque en los últimos tiempos ha aumentado el contacto diplomático entre el régimen de Pekín y América Latina, hasta ahora no ha estado teñido de matices ideológicos o políticos. En las cuestiones Sur-Sur ha habido colaboración, pero no fueron prioritarias para ninguno de los socios. Y hay pocos motivos para pensar que esta dinámica sufrirá algún cambio espectacular en el futuro inmediato.
Pero teniendo en cuenta los avances de China en Asia y África, si uno se pone más escéptico podría ser útil considerar ciertas situaciones alternativas. Ante la búsqueda más intensa de materias primas en la región por parte de China -y la mayor necesidad que tiene de ellas-, ¿hay o no en juego elementos políticos? Los crecientes lazos en cuanto a las materias primas, los productos básicos y la energía, ¿no son acaso el primer paso de una expansión de la influencia política y económica china? Dado el vínculo de «amor y odio» que existe entre las dos potencias, ¿no debería vigilar América Latina las reacciones del gobierno norteamericano frente a la expansión de China en la región? En este trabajo se examinan algunos de los aspectos más salientes de estos incipientes problemas regionales.
¿Se halla América Latina en una encrucijada?
Hace poco, Estados Unidos permitió que avanzaran las negociaciones iniciadas por China para formar parte del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Si bien la participación china en el capital total del BID solo sería de un 0,04%, el hecho de ser miembro oficial de la entidad le brindaría a China el acceso a los contratos del BID y podría involucrarse más en la región. En un estudio reciente se señala que el comercio de los países latinoamericanos con China seguirá en expansión, pero también que no gravitará mucho en la participación de América Latina en el comercio mundial. En un informe se apunta:
Pese a los riesgos que implica el camino de crecimiento y desarrollo de China, es previsible que su comercio con América Latina siga aumentando a ritmo rápido en los años venideros. Sin embargo, la participación de China en el comercio latinoamericano continuará siendo relativamente pequeña, en comparación con la de Estados Unidos y la Unión Europea. Teniendo en cuenta el panorama que ofrece China en cuanto a sus futuros cuellos de botella y sus promesas inciertas de inversión, es probable que América Latina no pueda confiar en ese país como fuente principal de su expansión comercial.[13]
Por otra parte, como han señalado diversos informes, las inversiones chinas en la región no se han materializado en la cantidad prevista. La promesa del presidente Hu Jintao, dada a conocer en su visita a la región en 2004 y luego reiterada a menudo, de invertir en ella 100.000 millones de dólares en la próxima década no se ha concretado. Hasta ahora, las inversiones chinas se han concentrado en los sectores del petróleo y la minería de Brasil, Chile, Perú y Venezuela, y en la industria manufacturera de México. Compañías chinas tienen planes de invertir en el gas boliviano, el petróleo ecuatoriano, y en los sectores colombianos del petróleo y el café, así como en la ampliación del Canal de Panamá -China es en la actualidad el segundo usuario en importancia del Canal después de Estados Unidos-. Durante una visita del presidente de Venezuela, Hugo Chávez, en agosto de 2006, China manifestó su interés por invertir en los sectores del petróleo y el gas de dicho país; pero los altos costos del transporte y la falta de instalaciones para la refinería del petróleo crudo venezolano arrojan dudas sobre estas posibles inversiones.
Desde luego, en la dinámica del comercio mundial hay «ganadores y perdedores». En el futuro inmediato, los ganadores parecen ser los países sudamericanos, que se beneficiarán de la creciente demanda china de materias primas y productos primarios. En estos países, la nueva dinámica global ha generado impresionantes superávits comerciales. No obstante, para México y los países más pequeños de América Central, las ventajas de China se logran a sus expensas, en particular en áreas como las de los productos textiles. En su carácter de país productor de bienes manufacturados a bajo costo, China compite directamente con ellos y les quita mercados. Así pues, desde la perspectiva latinoamericana, el auge de China puede verse con ojos positivos o con ojos escépticos.
La visión positiva
Para la visión positiva, la creciente presencia de China en la región implica pocos peligros y muchas oportunidades. En 2003, China ha respaldado las actividades del Grupo de los 20, creado en una reunión celebrada en Cancún, México, para protestar por la intransigencia de Estados Unidos y la Unión Europea durante las conversaciones en torno del comercio mundial, sobre todo en lo que respecta a los subsidios agrícolas[14]. Aunque China no se mostró dispuesta a apoyar la candidatura de Brasil para ocupar una banca en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en general se percibió que esta decisión obedecía primordialmente al objetivo de impedir que también Japón tuviera un lugar allí. Y China, que es uno de los cinco países que cuentan con poder de veto, conoce muy bien la importancia de ese papel a medida que aumenta su influencia global.
Desde el punto de vista del comercio, la visión positiva se centra en las nuevas oportunidades para el comercio de América Latina y la inversión china en la región. Dado que China es un gran comprador en el mercado de productos primarios -más de un quinto del mercado mundial de soja y casi un quinto de las compras mundiales de cobre en 2004-, su gran demanda de estos y otros artículos de exportación ha elevado en forma significativa los términos del intercambio de la región[15].
De acuerdo con los datos de China sobre el comercio, entre 2000 y 2005 el comercio chino-latinoamericano casi se quintuplicó, pasando de algo más de 10.000 millones de dólares a 50.000 millones[16]. Si bien el volumen total del comercio sigue siendo bajo tanto para China como para América Latina, el marcado crecimiento en ambas direcciones es notable. Desde 2000, las importaciones chinas de América Latina han aumentado a un ritmo de alrededor del 60% anual, hasta llegar a una cifra estimada en 50.000 millones en 2005[17]. Chile, el único país latinoamericano que cerró con China un Acuerdo de Libre Comercio, aumentó las exportaciones a ese país del 0,4% del total en 1990 al 10,5% en 2004[18]. Y hubo también un agudo aumento del comercio en la otra dirección: entre 1990 y 2004, las exportaciones chinas a América Latina pasaron del 1,4% al 2,3% del total de las exportaciones chinas[19]. Y hacia otros países, crecieron a mayor velocidad aun; hacia la Argentina, por ejemplo, se sextuplicaron entre 1991 y 2003[20].
Además, China logró describir su creciente influencia como un ejercicio de «poder blando» en las relaciones internacionales[21]. Su modelo de «Estado autoritario para el desarrollo» puede resultar atractivo para algunos países latinoamericanos -está claro, por ejemplo, que en China la combinación de la reforma de la economía con la limitación de las libertades políticas ha funcionado bien hasta el momento-. A fin de promover dicho «poder blando», el régimen de Pekín ha destinado recursos significativos a áreas tales como la difusión de la cultura y la lengua chinas, el aumento del turismo a América Latina, la actualización y modernización de las representaciones diplomáticas con una nueva generación de profesionales más jóvenes e idóneos, y la expansión de la enseñanza de lenguas extranjeras a medida que aumentan los contactos comerciales. Tampoco en esto debe verse una amenaza: es el resultado natural del rápido crecimiento económico de China y de la percepción que tiene el país de su importancia cada vez mayor en los asuntos internacionales.
Un importante ejemplo de la influencia creciente de China es la ampliación de su papel en África, del que nos ocuparemos más adelante. Otro igualmente interesante, aunque supera los alcances de este artículo, es lo que ha hecho en el Sudeste asiático: cada vez se ve con más claridad que China es un partícipe importante en esta región, donde se ha posicionado como un posible país líder[22]. Los vínculos entre China y América Latina están apenas en proceso de evolución, pero otras regiones han mantenido con China contactos más arraigados y ello permite conocer los posibles beneficios y consecuencias. En síntesis, la visión positiva del papel de China en América Latina es que seguirá centrándose en los lazos económicos y manteniéndose políticamente neutral. Hoy, la activa diplomacia económica que opera en la región se caracteriza por el pragmatismo, basado en la conciliación y la estabilidad, la preocupación por no irritar a Washington y el propósito de fortalecer los lazos entre los países. Por lo tanto, desde esta óptica, los mayores intereses de China en la región parecen ser moderados, no representan un desafío y favorecen el statu quo[23].
Una visión más escéptica
Una argumentación no menos convincente sostiene que la expansión de China en América Latina y el Caribe puede no ser, a largo plazo, tan favorable. Las razones son varias, y abarcan desde la inquietud por las consecuencias del comercio, pasando por la extracción de las materias primas y la aparente indiferencia de China hacia los derechos de los trabajadores industriales, hasta la degradación ambiental.
La ausencia de derechos laborales en China es un tema preocupante, habitualmente asociado con el creciente predominio de este país en la industria textil. Desde que en 2005 expiraron en todo el mundo las cuotas fijadas a los productos textiles, muchos países de América Latina y el Caribe fueron perdiendo su participación en el mercado estadounidense de los productos textiles y la vestimenta. Dado que, según se estima, los costos laborales son en China una tercera parte que en México, China mantiene una importante producción respecto de la de México y sus países vecinos. La visión escéptica destaca el temor de que las importaciones baratas desde China reemplacen, a la larga, a los bienes de producción nacional. Pese a las presiones internacionales para que China avance en materia de derechos laborales, es poco probable que estas condiciones cambien en el futuro inmediato, lo cual implica que los sectores de la industria textil y de la vestimenta de México, América Central y el Caribe serán incapaces de competir contra los fabricantes chinos y de otros países asiáticos. Así pues, para esos sectores la creciente presencia china constituye un claro peligro.
También existe preocupación por la posible hiperdependencia de América Latina respecto de la demanda de materias primas y productos básicos por parte de China. Después de todo, la composición de lo comerciado varía notablemente según que se consideren las exportaciones latinoamericanas a China o las chinas a América Latina. Las exportaciones latinoamericanas están fuertemente concentradas en fuentes de energía y productos agrícolas, en tanto que las de China se inclinan más bien hacia los productos manufacturados.
Al concentrarse en la exportación de materias primas y productos básicos, que ha sido el papel histórico de América Latina y su ventaja comparativa, la región puede dejar de incorporar valor agregado a sus exportaciones y volverse cada vez más vulnerable, en los hechos, a la «maldición de los recursos naturales». Si la obtención de divisas depende de las exportaciones de materias primas y productos básicos, el crecimiento de China va a obstaculizar, en definitiva, el desarrollo de industrias con mayor valor agregado en América Latina.
Por otro lado, existen temores acerca de la influencia que puede tener China en los precios internacionales de las materias primas y los productos básicos. A fines de 2006, se informó que China había superado a Japón como el mayor productor mundial de acero y se había convertido en el mayor importador de mineral de hierro. Ese año, en las negociaciones anuales de precios que determinan cuánto costará el mineral de hierro ofertado, el principal interlocutor de China fue Brasil. China, el mayor país productor de acero en todo el mundo, liderado en esto por el Grupo Baosteel, competía con la Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) de Brasil, el mayor productor mundial de mineral de hierro. La Baosteel pretendía una rebaja del 5 al 10% en los precios, mientras que la CVRD quería un aumento del 20 al 25%[24]. A fines de 2006, los negociadores de Pekín y Brasilia acordaron un aumento del 9,5%, la mitad del establecido el año anterior (19%).
La visión escéptica pone de relieve una serie de cuestiones conexas vinculadas con la creciente influencia china. Por ejemplo, ¿no debería preocuparse América Latina por la posibilidad de que, en algún momento, dada su continua demanda, China quiera controlar el precio de la soja, el cobre, el estaño y otros productos latinoamericanos, o influir en ellos? ¿No deberían prepararse los gobiernos de la región para defender su posición en las negociaciones internacionales de precios? Si hoy los altos precios redundan en superávits presupuestarios, ¿los gobiernos no deberán ser conscientes de que habrá un giro desfavorable en la recaudación en caso de que los precios sean controlados o negociados por China? Respecto de las cuestiones vinculadas con la realpolitik, ¿no planteará China una amenaza futura a los intereses históricos de Estados Unidos en la región? ¿Y no significará ello que, en algún momento, ciertos países de la región deberán tomar decisiones estratégicas o programar compensaciones para sus opciones y preferencias en materia de política exterior?
La conexión africana
Un caso que por cierto ofrece enseñanzas a América Latina es el espectacular aumento de la presencia china en África, impulsada por algunos de los mismos motivos que llevaron a Pekín a tener un mayor perfil en América Latina, a saber, los recursos energéticos y el abastecimiento de productos básicos[25]. La reunión sin precedentes con jefes de Estado de 48 naciones africanas celebrada en Pekín en noviembre de 2006 pone de manifiesto la importancia que tiene África para la estrategia internacional de China. De acuerdo con un informe sobre esa reunión cumbre, ella «llamó la atención del mundo hacia una relación comercial y política significativa, capaz de eclipsar la confianza históricamente depositada por África en las instituciones occidentales y sus antiguas potencias coloniales»[26], El presidente Hu Jintao habría dicho que «en esta nueva era, China y África tienen cada vez más intereses en común y una creciente necesidad mutua»[27], En un foro de negocios organizado dentro del marco de la cumbre, empresas chinas y africanas firmaron 14 tratados comerciales, por un valor de 1.900 millones de dólares. Incluían contratos para desarrollar un sistema de telefonía rural en Ghana, y para construir una fábrica de aluminio en Egipto y una autopista en Nigeria. El régimen de Pekín prometió entregar a África en los tres años siguientes 5.000 millones de dólares en financiamiento preferencial. Además, China anunció que duplicaría su asistencia a África y cancelaría algunas de las deudas que las naciones africanas más pobres tenían con China.
El intercambio comercial total entre China y África ha venido aumentando a razón de un 30% anual, y se prevé que en 2007 llegue a una cifra máxima de 50.000 millones de dólares, en comparación con los 37.900 millones de 2005. Antes de la reunión cumbre, China ya había firmado acuerdos bilaterales con 28 países para eliminar los aranceles de importación de 190 productos, de modo de alentar las exportaciones africanas a China. Al igual que en América Latina, la relación chino-africana está dominada por los recursos y las materias primas. En 2006, Angola superó a Arabia Saudita como principal abastecedor de petróleo crudo a China, y dada la magnitud de las compras de este país, su balanza comercial con África es deficitaria[28].
China tiene con África una relación mucho más antigua que con América Latina. Si bien en la década de 1960 y comienzos de la de 1970 Pekín apoyó revoluciones izquierdistas, a medida que estos conflictos fueron reduciéndose la presencia china mermó. Está claro que en el siglo XXI ejercerá su poder a través de lazos comerciales más que militares. Y como la propia China es aún una nación en vías de desarrollo, tiene una ventaja ulterior, y es que puede jugar con la idea de ser más amistosa que las potencias occidentales para con los países en desarrollo. Como puede observarse en las visitas oficiales de dirigentes chinos a África, éstos suelen prometer, en las conversaciones comerciales y foros internacionales, que se pondrán de lado de sus iguales -los países en desarrollo- aunque a la vez prometen no cuestionar la soberanía de otros países[29]. En una atmósfera cada vez más contraria a Estados Unidos, este sentimiento encuentra eco. Como demuestran las recientes elecciones llevadas a cabo en América Latina, existe un movimiento popular que rechaza la influencia norteamericana, y que podría brindarle a China la oportunidad para incorporarse como nueva potencial mundial alternativa.
La estrategia china en África ha puesto el acento, además, en la asistencia, cada vez más descuidada por Estados Unidos y la Unión Europea. Dicha asistencia ha cobrado cuatro formas principales:
- Pekín está interesado principalmente en financiar proyectos de infraestructura, que el Banco Mundial y la mayoría de las entidades de asistencia bilaterales dejaron de apoyar hace décadas. La conexión obvia es con las compañías constructoras chinas, que hoy operan en todo el continente.
- China ha estrechado relaciones con los bancos de desarrollo regional africanos, ya que su papel en la determinación de las políticas es mayor en el plano regional que en el global, donde operan las grandes instituciones financieras de Washington.
- En los últimos años, Pekín ha puesto el acento en capacitar a profesionales africanos, sobre todo en la administración económica. China creó el Fondo Africano de Desarrollo de Recursos Humanos, que forma cada año miles de profesionales.
- A fin de profundizar los lazos culturales con África, China ha promovido la creación de institutos de enseñanza de la lengua china. Dentro del marco del proyecto del Instituto Confucio, 27 universidades africanas albergan en la actualidad escuelas de esta índole.
A medida que se extiende el papel de China en África, los críticos han señalado una serie de aspectos más «oscuros» de esta estrategia. El FMI ha advertido que el surgimiento de China como prestamista internacional crearía una nueva oleada de deuda encubierta, ya que la expansión de las empresas chinas de ultramar implica que los préstamos serán cada vez más agresivos. El temor del Fondo es que los préstamos de China generen una nueva secuencia de acumulación de deuda en África:
Las condiciones de los crédiros concedidos por los nuevos prestamistas a los países de bajos ingresos no son bien conocidas. […] Muchos de ellos cuentan con estructuras financieras no tradicionales (incluidas la fijación explícita o implícita de garantías, cláusulas sobre divisas y aranceles variables) que tornan difícil evaluar sus efectos sobre la sustentabilidad de la deuda[30].
Además de sus crecientes préstamos poco claros a África, otra razón por la cual China es cada vez más criticada es su falta de disposición a reconocer los abusos que se cometen contra los derechos humanos y las violaciones de los valores democráticos en muchos de los países que son sus clientes. También se la increpa por la evidente negligencia con que ha actuado, en su apresurada búsqueda de fuentes de energía, respecto de las normas ambientales. Si bien se dispone de poca información, la política china en materia laboral es similar a la de la mayoría de las naciones africanas: hace que todas las partes la consideren algo de importancia secundaria. Como se dijo en la reunión cumbre de noviembre de 2006:
[China] presta dinero sin preocuparse por las consecuencias políticas, sociales o ambientales que ello puede acarrear, con lo cual vuelve a socavar los intentos occidentales por modificar la conducta de los deudores imponiéndoles condiciones. Ni las acusaciones de genocidio en Sudán ni el proceder implacable del presidente Robert Mugabe en Zimbabue le han impedido emprender proyectos financieros en África, y le agrada irritar a Estados Unidos ayudando a gobiernos antinorteamericanos en América Latina[31].
Como es obvio, por sus raíces hisróricas, desarrollo instirucional y objetivos económicos, América Latina es muy distinta de África. Pero estamos ingresando en una nueva era. En la medida en que Estados Unidos siga librando guerras impopulares fuera de sus fronteras (como en Irak y Afganistán), con lo cual su prestigio se esfumará, China bien puede aprovechar la oportunidad para extender su influencia internacional de África a América Latina.
Tal vez los dirigentes latinoamericanos prefieran resaltar las importantes diferencias que separan a su región de África, pero convendría que se detuvieran a examinar el «safari de Pekín» en este último continente y el creciente uso que ha hecho China del «poder blando» en el Sudeste asiático. ¿Qué elementos suenan verdaderos para el hemisferio occidental? ¿Qué ventajas y desventajas tiene esto para la región? A medida que la relación con China se amplía y profundiza, ¿podrá América Latina neutralizar con éxito la despreocupación de ese país por la calidad de la gestión de gobierno, las normas ambientales y los derechos laborales?
Las relaciones entre China y Estados Unidos, y sus consecuencias para América Latina y el Caribe
Dada la importancia de las relaciones chino-norteamericanas, está claro que el vínculo Pekín-Washington tiene posibles “efectos indirectos” negativos, los cuales exigirán a América Latina y el Caribe tomar en el futuro ciertas decisiones que, en esta etapa inicial de los vínculos, todavía no son evidentes. Por ejemplo, la búsqueda o competencia mundial para obtener fuentes seguras de energía, ¿llevará a América Latina a una encrucijada en la que deba decidirse entre Estados Unidos y China? En este contexto, es vital comprender las cuestiones claves que marcan las relaciones chino-norteamericanas.
Problemas de seguridad en las relaciones chino-norteamericanas
Tanto Estados Unidos como China son cada vez más conscientes de la necesidad de no caer, en sus relaciones bilaterales, en posturas extremas. Para el gobierno de George W. Bush, el tema de la seguridad asociado al aumento del poderío militar chino sigue siendo predominante. En la publicación Quadrenial Defense Review Report[32], del Departamento de Defensa norteamericano, analistas especializados señalan las fuertes inversiones militares de China y el Secreto que rodea a estos proyectos, y argumentan que «de las grandes potencias incipientes, China es la que tiene mayores posibilidades de rivalizar militarmente con Estados Unidos y de presentar tecnologías militares disociadoras, capaces de desequilibrar con el tiempo las tradicionales ventajas militares de Estados Unidos, si este país no emprende estrategias para contrarrestadas»[33].
El ensayo de un misil chino antisatelital en enero de 2007, seguido del anuncio efectuado dos meses más tarde ante el Congreso Nacional del Pueblo por el primer ministro Wen Jiabao de un incremento del 17% del presupuesto para la defensa, han intensificado estos temores. Otros informes recientes corroboran esta opinión:
Hay indicios de que los estrategas del Ejército de Liberación del Pueblo han comenzado a ir más allá del problema de Taiwán y a fundamentar la creación de un poder militar chino capaz de encarar operaciones mundiales. La necesidad de defender las líneas de comunicación marítimas o comerciales de China será un argumento esencial en este debate. Los esfuerzos de China por crear una flota de aguas profundas capaz de dominar Asia o de proyectar el poderío naval del país fuera de la región afectarán la libertad de acción de Estados Unidos, y es probable que sean vistos muy negativamente por este país[34].
La política militar china persigue tres objetivos fundamentales evidentes. El primero es maximizar las oportunidades que tiene el país en el equilibrio mundial de poder para impedir posibles medidas de Estados Unidos que contuvieran o perturbaran a China como partícipe importante. El segundo es crear o consolidar asociaciones estratégicas con Rusia, ciertos países europeos claves y algunas nuevas potencias, como la India. Estas asociaciones desalentarían a dichos países de participar en cualquier empeño de Estados Unidos por contener a China y los instaría a cumplir un papel independiente de Estados Unidos en la liza internacional. El tercero es dar gran prioridad al fortalecimiento de los lazos con sus vecinos asiáticos y a promover en forma activa organizaciones asiáticas de las que esté excluido Estados Unidos. Ejemplo de ello es la «Cumbre del Este Asiático» llevada a cabo en 2005, donde China, Japón y Corea del Sur (pero no Estados Unidos) participaron en las reuniones de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). El propósito es claro: negar a Washington apoyo regional en cualquier intento de contener a China o de intervenir en el conflicto en torno de Taiwán. En suma, lo que pretende China es reducir gradualmente la influencia de Estados Unidos en Asia[35].
El Informe Anual del Pentágono elevado al Congreso en 2006 confirma que hace ya un tiempo que a Estados Unidos le preocupa el creciente poderío militar de China. En él se destaca lo siguiente:
Varios aspectos del desarrollo militar chino han sorprendido a los analistas estadounidenses, entre ellos el ritmo y los alcances de la modernización de sus fuerzas estratégicas. La expansión militar de China ha llegado al punto en que puede alterar los equilibrios militares regionales. Las tendencias a largo plazo de la modernización de las fuerzas nucleares estratégicas de China, su capacidad terrestre y marítima de negar acceso a su territorio, y las nuevas armas de descarga de precisión, pueden plantear amenazas verosímiles a las fuerzas militares modernas que operan en la región[36].
Dos procesos recientes han contribuido, asimismo, a aumentar la inquietud de los círculos militares norteamericanos por el «auge pacífico» de China. El Informe del Pentágono sobre China de 2007 indica que Pekín está desarrollando una nueva clase de submarino que pone en peligro el equilibrio nuclear, al suministrar a su gobierno un disuasivo nuclear mucho más potente[37]. Dicho informe señala, además, que la marina china está creando una flota de cinco submarinos nucleares con misiles balísticos (SSBN); estos submarinos de clase Jin tendrán capacidad para transportar misiles de largo alcance JL-2 [38].
Hace poco se informó que China, sintiéndose desairada por Estados Unidos, comenzó a buscar nuevos socios en el campo aeroespacial. A mediados de 2007 lanzó un satélite de comunicaciones para Nigeria que la propia China había diseñado y construido, además de concederle un cuantioso préstamo para financiar el proyecto. Los observadores han señalado que la estrategia de China se basa en una combinación de «interés propio, mayores esfuerzos diplomáticos y, desde el punto de vista comercial, una forma eficaz de irrumpir en el mercado de los satélites»[39]. También se ha dado a conocer que Pekín ha firmado un contrato con Venezuela para la construcción de satélites y que desarrollará un sistema satelital de observación de la Tierra junto con Bangladesh, Indonesia, Irán, Mongolia, Pakistán, Perú y Tailandia[40].
Desde la perspectiva de Pekín, actualmente la principal amenaza a su seguridad es la independencia de Taiwán. Según han declarado varias fuentes, incluido el Departamento de Defensa estadounidense, el ritmo de la modernización militar de China alcanzó su punto máximo a fines de la década del noventa, debido en gran parte a su propósito de desarrollar estrategias que le permitan enfrentar diversas situaciones posibles en relación con Taiwán[41].
Para América Latina, el único corolario de las divergencias entre Taiwán, China y Estados Unidos es el empeño de Pekín de persuadir a los países que en la actualidad reconocen a la isla en el plano diplomático a fin de que anulen dicho reconocimiento y en su lugar reconozcan a Pekín[42]. Alrededor de la mitad de los países que hoy reconocen a Taiwán se encuentran en América Central o en el Caribe. Este problema probablemente constituya la mayor prioridad diplomática y política de China en su creciente papel en América Latina, que a todas luces no incluye un componente militar o de seguridad.
Problemas de energía en las relaciones chino-norteamericanas
La segunda cuestión estratégica que puede involucrar a América latina es la de la energía[43]. A pesar de la inquietud manifestada por algunos sectores de Washington, el predominio de las inversiones chinas puede haberse exagerado:
Las inversiones chinas en la región deben considerarse como el surgimiento de un nuevo actor que quiere ocupar un espacio en la escena latinoamericana. […] Las compañías petroleras nacionales chinas no son los únicos nuevos habitantes de este espacio, sino solo los más visibles y con mayor capacidad de inversión[44].
Esto sugiere que las perspectivas actuales y a mediano plazo de una vasta y rápida expansión de las inversiones chinas en América Latina son limitadas, aunque probablemente dichas inversiones continúen aumentando a un ritmo sostenido. Hay, empero, signos de un interés cada vez mayor. Por ejemplo, el presidente de Venezuela, Hugo Chávez, ha invitado a China a invertir en la rica cuenca petrolera del Orinoco. Colombia ha llegado a un acuerdo con Pekín para construir un oleoducto que lleve el petróleo y el gas hasta el Pacífico[45]. Y la Argentina aceptó la participación china en Pluspetrol, una empresa argentina de petróleo y gas.
Mucho se ha hablado sobre los recientes viajes del presidente Chávez a China. Sin embargo, esta publicitada relación entre ambos países no parece poner en peligro, en el corto y mediano plazo, los intereses norteamericanos, dada la incierta factibilidad de una sociedad conjunta para exportar el petróleo venezolano a China. Como puntualiza un analista, «además de que Venezuela no tiene, en realidad, un excedente de oferta que pueda fácilmente despachar a China sin comprometer a sus clientes actuales, muchos han cuestionado que sea capaz de seguir esta estrategia, a raíz de los impedimentos técnicos que conlleva enviar una porción significativa de su petróleo a China»[46]. Así pues, aunque el «nuevo actor» buscará nuevas oportunidades en América Latina, su expansión allí será lenta. En síntesis:
Los chinos han pasado a ser productores importantes en Perú y Ecuador, han adquirido recientemente activos de capital en Colombia, están dispuestos a participar en la infraestructura energética de Brasil y han hecho inversiones en Venezuela. […] Esto evidencia que, poco a poco, se están afianzando en el panorama energético de América Latina, pero no como sustitutos sino como nuevos inversores. […] Debe considerarse que América Latina es una región interesante para las compañías petroleras chinas en su afán de internacionalizarse, como parte de la diversificación de su cartera[47].
Desequilibrios monetarios y comerciales en las relaciones económicas chino-norteamericanas
Hank Paulson, secretario del Tesoro de Estados Unidos, promovió un nuevo «Diálogo económico estratégico» con China en diciembre de 2006. Al frente de un equipo ministerial de alto nivel, Paulson procuró redefinir la índole de las negociaciones con Pekín:
En general, los principales motivos de irritación política son los desequilibrios monetarios y comerciales. Los funcionarios chinos hablan mucho de dirigir una mayor atención al consumo, pero las autoridades norteamericanas dudan de que hayan avanzado realmente en ese sentido. El superávit general de cuenta corriente de China […] ha trepado a alrededor del 8% del PBI, y los proteccionistas suelen quejarse de que el déficit comercial bilateral superó el año pasado los 200.000 millones de dólares y continúa en aumento[48].
Existe asimismo en Washington la creciente preocupación de que la economía china supere a la norteamericana en un lapso relativamente breve[49]. Un informe reciente del Servicio de Investigaciones del Congreso (Congressional Research Service, CRS) ha puesto de relieve que, según las actuales proyecciones del crecimiento del PBI de China y Estados Unidos, en los próximos veinte años el ritmo de crecimiento de China será más del doble que el de Estados Unidos. El corolario de este crecimiento continuo y estratosférico es que en 2013 China podría reemplazar a Estados Unidos como la principal economía mundial[50].
El informe del CRS presta un sombrío telón de fondo al «Diálogo» de Paulson en Pekín. Esos dos días de conversaciones. fueron cordiales, pero no se llegó a nada. Se crearon varios grupos de estudio para debatir las diferencias en materia de políticas, pero China evitó emitir cualquier señal de que estuviera cediendo ante la principal demanda estadounidense: abordar el problema de su moneda devaluada, que contribuye a impulsar sus exportaciones[51]. El temor del gobierno de Bush radica, por supuesto, en que el Congreso apruebe una legislación anti-dumping, la que ocupa un lugar preferente en la agenda del Partido Demócrata desde que ganara las elecciones legislativas de noviembre de 2006, en parte como resultado de la oleada de populismo económico que recorrió Estados Unidos.
Las notorias diferencias entre China y Estados Unidos fueron nuevamente puestas de manifiesto en Washington en mayo de 2007, oportunidad en que tuvo lugar el segundo «Diálogo estratégico» bilateral. La posición china fue franca y directa. Wu Yi, viceprimer ministro chino, que encabezó la delegación, sostuvo que el intento de Estados Unidos de presionar a Pekín no haría más que complicar la situación[52]. Sin embargo, esto no le impidió al presidente Bush urgir al funcionario para que advirtiera la necesidad de una apreciación más rápida del renminbi (la moneda de la República Popular de China), aunque sin éxito.
Los países latinoamericanos no jugarán esta partida de ajedrez de decisiones monetarias entre China y Estados Unidos, pero teniendo en cuenta que estos dos países buscan el apoyo internacional, las tensiones entre ellos conrribuirán a realzar la importancia de la región. En cuanto a la predicción de que en aproximadamente una década la economía china superará a la estadounidense, es también una ventaja para América Latina. Como hemos señalado, el mayor crecimiento de China implicará una mayor demanda de los productos básicos y la energía exportados por la región y generará valiosos superávits comerciales.
Otros temas que preocupan a Estados Unidos y China
Mientras en Pekín el «Diálogo» apenas hacía algún progreso, se inició otra ronda de conversaciones estratégicas. A fines de diciembre de 2006, dos meses después de que Corea del Norte, desafiando una intensa presión internacional, ensayara un artefacto nuclear, se retornaron en Pekín las conversaciones de seis países sobre el programa de armas nucleares de dicha nación. El hecho de que China presidiera estos debates indica su creciente relevancia en los asuntos geopolíticos. La reanudación de estas conversaciones parecería ser una victoria diplomática para China, que es el más estrecho aliado político y económico de Corea del Norte. Estos debates continuaron en 2007 con el acuerdo intermitente de Pyongyang. Tuvieron lugar principalmente en Pekín, lo cual muestra el alto nivel de interés y participación del gobierno chino para que se alcance una solución que permita tanto a Estados Unidos como a Corea del Norte encontrar una salida diplomática honorable al presunto compromiso de Pyongyang de poner fin a su programa nuclear.
La colaboración en las iniciativas tendientes a mantener la paz en América Latina es, asimismo, una alta prioridad, y la presencia de China en Haití ha sido bien recibida. Las cuestiones ambientales son preocupantes en el caso de los dos países, en particular las emisiones de gas invernadero, a las cuales ambos contribuyen en mayor medida que ningún otro. El apoyo chino a la posición norteamericana relativa a las organizaciones multilaterales es también relevante para Estados Unidos, pero resulta claro que el objetivo de China es cuidar en el futuro sus propios intereses y no los de Estados Unidos. Éstas no son sino algunas de las cuestiones decisivas de política que ambos países tendrán que encarar en el siglo XXI.
¿En qué medida América Latina se verá arrastrada a intervenir en estas controversias? En el corto y mediano plazo, es muy poco probable que se vea involucrada. El punto clave es si a medida que evoluciona el vínculo entre estas dos potencias, América Latina enfrentará otras opciones en materia de política internacional.
Conclusiones
A comienzos del siglo XXI, América Latina parecería tener en sus relaciones con China un «escenario positivo». La expansión de China en la región es relativamente nueva y tiene objetivos específicos. Hay problemas Sur-Sur sobre los cuales América latina y China están dispuestas a colaborar y a establecer un sistema de consultas regulares. la demanda de energía aumentará, aunque ciertos obstáculos institucionales, tecnológicos y tal vez jurídicos pueden dilatar la extracción del petróleo. También habrá una creciente preocupación social acerca de las cuestiones ambientales y laborales.
El enfoque del «poder blando» aplicado por China es atractivo para América Latina, en particular dado el relativo desdén que Estados Unidos ha manifestado por la región en los últimos años. Y si es cierto que este país ha iniciado un período histórico de decadencia, América Latina tal vez deba dirigir su mirada a otra potencia en busca de comercio, inversiones y asistencia. Al mismo tiempo, no debe ignorar que China pretende establecer lazos más estrechos con el Sudeste asiático y con África. En todos estos mercados incipientes, las políticas chinas estarán impulsadas por una variada combinación de aspectos relacionados con la seguridad, los recursos, el comercio y la inversión.
El principal objetivo de los países latinoamericanos debe ser seguir edificando «Estados inteligentes», eficientes y competitivos, y estar institucionalmente preparados para proteger el interés nacional ante cualquier injerencia foránea. A tal fin, deberán mantener la estabilidad macroeconómica poniendo cada vez mayor énfasis en las instituciones. Como señaló el BID en un informe reciente, las que fallaron no fueron necesariamente las políticas, sino que lo que a menudo impidió un desarrollo económico e institucional más intenso fue el proceso de elaboración de dichas políticas y la actividad política misma[53].
Sea cual fuere el grado de expansión de China en la región y el debilitamiento de la influencia norteamericana, América Latina debe trazarse estrategias de desarrollo que, en primer lugar, estén al servicio de sus habitantes. Con este objeto, debe estar preparada para que China sea, junto a Estados Unidos, una potencia mundial, para asistir al reflujo de Estados Unidos, o para que continúe en su papel actual de única potencia hegemónica. Como subraya el informe del BID, en cualquiera de estos posibles escenarios un aspecto importante de la gestación de políticas eficaces para el futuro será el fortalecimiento de las instituciones nacionales latinoamericanas: «una burocracia profesional estable, un poder judicial independiente, un sistema de partidos instirucionalizado y una legislatura apta para contribuir activamente al debate de las políticas públicas»[54].
Para los dirigentes políticos, ya sea que deban tratar con China o con Estados Unidos, el desafío consiste en comprender la necesidad de una consolidación institucional a largo plazo. la elaboración de políticas públicas no tiene lugar en el vacío. En lugar de anunciar con bombos y platillos el surgimiento de China o de lamentarse por su predominio, la mejor manera de defender los intereses de América Latina en el ámbito internacional es exigir políticas coherentes y construir instituciones sólidas.
(Traducción de Leandro Wolfson)
Riordan Roett
Biografía
RIORDAN ROETT
Profesor y director del área de Estudios del Hemisferio Occidental y del Programa de Estudios Latinoamericanos de The Paul H. Nitze School of Advanced International Studies (SAlS) de la Universidad Johns Hopkins. PhD en Ciencia Política por la Universidad de Columbia, Estados Unidos. Fue consultor del Banco Chase Manhattan y miembro académico del Foro Económico Mundial en cuya capacidad participó en las reuniones anuales en Davos, Suiza. En diciembre del 2000, fue condecorado por el Presidente de Brasil con la Orden de Rio Branco con el rango de Comandante. En 2004. SAlS estableció la Cátedra Riordan Roett sobre Estudios Latinoamericanos en reconocimiento a su labor académica de varias décadas. Ha publicado numerosos libros y artículos. Su último libro es Chinas Expansion into the Western Hemisphere. Implications for Latin America and the United States, (coeditor con Guadalupe Paz), Washington DC, Brookings Institution Press, 2008.
[1] El autor agradece a Amy H. Lin por su valiosa labor como asistente de investigación durante la preparación de este trabajo.
[2] Charles A. Kupchan, The End of The American Era: U.S. Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty First Century. Nueva York, Alfred A. Knopf, 2003, p. xvii.
[4] Andrew J. Bacevich, American Empire: The Realities and Consequenes of U.S. Diplomacy, Cambridge y Londres, Harvard Universiry Press, 2002, p. 244.
[5] Véase Niall Ferguson, The Wár of the World: Twentieth Century Conflict and the Descent of the West, Nueva York, Penguin, 2006.
[6] Paul Kennedy, The Rise and Fall of the Great Powers: Economic Change and Military
Conflict from 1500 to 2000, Nueva York, Vimage Books, 1987, pp. xv-xvi.
[7] Giovanni Arrighi, «Hegemony Unravelling – 2», New Left Review, n.º 33, mayo-junio,
2005, p. 115.
[8] Giovanni Arrighi, «Hegemony Unraveling – 1», New Left Review, n.º 32, marzo-abril,
2005, p. 80.
[9] Hans J. Giessmann, «New Powers for Global Change: China’s Role in the Emerging World Order», en Informe de la Friedrich Ebert Stiftung (FES), 13 de octubre de 2006, Berlín, p.2.
[10] Joseph Kahn, «China, Shy Giant, Shows Signs of Shedding Irs False Modesry», The New York Times, 9 de diciembre de 2006, p. 1.
[12] «China’s Forex Reserve Tops.33 Trillion USD», People’s Daily Online 11 de julio de
2007, http://english.peopledaily.com.cn/90001/90778/6213508.html. A menos que se indique lo contrario, todas las cifras corresponden a dólares estadounidenses.
[13] Claudio M. Loser, «The Growing Economic Presence of China in Latin America», China-Latin America Task Force, Center for Hemispheric Policy. University of Miami, marzo-junio, 2006, p. 11.
[14] Este punto es rratado con más detalle en Monica Hirst, «China and South America: A South-South Perspective», en Riordan Roett y Guadalupe Paz (eds.), China´s Expansion into the Western Hemisphere: Implications for Latin America and the United States, Washington, Brookings Institution, 2008.
[15] Daniel Lederman, Marcelo Olarreaga y Eliana Rubiano, «Latin America’s Trade Specialization and China and India’s Growth», Documento para la Oficina de Estudio Regional de América Latina y el Caribe. Latin America and the Caribbean’s Response to the Growth of China and India, 2006, Washington, Banco Mundial, 2006; citado en Daniel Lederman, Marcelo Olarreaga y Guillermo Perry, «Latin America and the Caribbean’s Response to the Growth of China and India: Overview of Research Findings and Policy Implications», trabajo presentado en la Reunión Anual del Banco Mundial y el FMI, Singapur, agosto, 2006, p. 13.
[16] Juan Forero, «Across Latin America, Mandarin Is in the Air», Washington Post, 26 de septiembre de 2006, p. AO 1.
[17] Daniel P. Erikson, «Foreword» de «China’s Relations with Latin America: Shared
Gains, Asymmetric Hopes», Inter-American Dialogue Report, junio, 2006.
[18] «UN COMTRADE», citado en Robert Devlin y Zheng Kai, «China’s Emergence: A Wake Up Service for Latin America», trabajo presentado en la Reunión del G-24 realizada en Singapur, 13-14 de septiembre de 2006, Cuadro 1.
[19] Ibíd., Cuadro 2.
[20] Lederman, Olarreaga y Perry, «Latin America and the Caribbean’s Response to the Growth of China and India», op. cit., p. 35.
[21] Phillip C. Saunders, «China’s Global Activism: Strategy, Drivers, and Tools». Occasional Paper 4, Institute for National Strategic Studies, National Defense University, Washington, octubre, 2006, p. 17.
[22] Para un análisis de este tema, véase Josh Kurlantzick, «China’s Growing Influence in South East Asia and its Implications for Latin America», en Roett y Paz (eds.), Chinas Expansion into the Western Hemisphere, op. cit.
[23] Juan Gabriel Tokadian, «Non-Confrontational Geopolitics: A View from Latin America on China’s Expansion into the Western Hemisphere», en Roett y Paz (eds.), Chinas Expansion into the Western Hemisphere, op. cit.
[24] Kevin Morrison, «China and Brazil prepare for arm-wrestle over global prices»,
Financial Times, 14 de diciembre de 2006, p. 30.
[25] Un muy interesante panorama es el que incluye Christopher Alden, «China’s New Engagement with Africa and Lessons for Latin America: A Story of Resources, Development and Emerging Power», en Roett y Paz (eds.), Chinas Expansion into the Western Hemisphere, op. cit.
[26] Andrew Barson, «China and Africa Strengthen Ties with $1.9 billion in Deals» , Wall Street Journal, 6 de noviembre de 2006.
[27] Ídem.
[28] Ídem.
[29] Josh Kurlantzick, «Beijing’s Safari: China’s Move into Africa and its Implications for Aid, Development, and Governance», Policy Outlook, China Program, Carnegie Endowment for International Peace, Washington, noviembre, 2006, p. 2.
[30] Alan Beanie y Eoin Callan, «China loans create ‘new wave of Afrícan debtr»‘, Financial Times, 8 de diciembre de 2006, p. 11.
[31] Victor Mallet, «Hunt for resources in the developing world», Financial Times, «Special Report -China», 12 de diciembre de 2006, p. 5.
[32] U.S. Deparment of Defense, Quadrennial Defense Review Report, Washington, 6 de febrero de 2006.
[33] Ibíd., p. 29.
[34] Saunders, China´s Global Activism, op. cit., p. 30.
[35] Ibíd., p. 1.
[36] U.S. Department of Defense, Annual Report to Congress-Military Power of the People´s Republic of China, Washington, 2006, p. 1.
[37] Según Demetri Sevastopulo y Mure Dickie, «China to Build Five Nuclear Subs», Financial Times, 25 de mayo de 2007, p. 3.
[38] ídem.
[39] Jim Yardley, «Snubbed by U.S., China Finds New Space Partners», New York Times, 24 de mayo de 2007, p. 1.
[40] ídem.
[41] U.S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review, op. cit., p. 29.
[42] Véase Tokadian, «Non-Confrontational Geopolitics», en Roett y Paz (eds.), Chinas
Expansion into the Wéstern Hemisphere, op. cit.
[43] Luisa Palacios, «Chinas Drive to Secure Energy Resources: Latin America’s Potential Role in the Medium to Long Term», en Roett y Paz (eds.), Chinas Expamion into the Wéstern Hemisphere, op. cit.
[44] ídem.
[45] Los grandes barcos cisterna no pueden transitar por el Canal de Panamá.
[46] Palacios, «China´s Drive to Secure Energy Resources», en Roett y Paz (eds.), China´s Expansion into the Wéstern Hemisphere, op. cit.
[47] ídem.
[48] «Paulson’s Pany», The Economist, 9 de diciembre de 2006.
[49] Craig K. Elwell et ál., «Is China a Threat to the U.S. Economy?», Congressional Research Service, Library of Congress, 10 de agosto de 2006.
[50] Ibid., p. 14-15.
[51] Steven R. Weisman, «At Talks, Chinese Point to History in Defending the Pace of
Change», New York Times, 15 de diciembre de 2006, p. C3.
[52] Krishna Guha, «US ‘Impatient’ at the Pace of Progress in China Talks», Financial Times,23 de mayo de 2007, p. 2.
[53] Banco Interamericano de Desarrollo, «The Politics of Policies», en Economic and Social Progress in Latin America, IADB Report, Washington, 2006.
[54] Ibíd., p. 256-57.